云南省高级人民法院行政判决书（2008）云高行终字第11号
云南省高级人民法院行政判决书
（2008）云高行终字第11号
上诉人（一审原告）陶富林，男，苗族，1951年9月1日生，农民，住址同上。
委托代理人刘Ｘ，云南ＸＸ律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
委托代理人钟Ｘ，云南ＸＸ律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）广南县人民政府（以下简称县政府）。
住所地：南秀社区白云路113号。
法定代表人张如黎，县长。
委托代理人吕永福，县政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。
第三人广南县那洒镇岜皓村民委员会官田坝村第三小组陶金相等12户村民（名单附后）。
诉讼代表人陶正文，男，苗族，1971年6月14日生，农民，住广南县那洒镇岜皓村民委员会官田坝村第三小组。
诉讼代表人杨兴平，男，苗族，1977年8月1日生，农民，住址同上。
委托代理人谢启达，云南XXX律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
上诉人杨兴顺、陶富林诉广南县人民政府林地行政复议一案，不服文山州中级人民法院（2007）文中行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院于2008年1月30日受理了本案，并依法组成合议庭于同年3月4日公开开庭进行了审理。上诉人杨兴顺、陶富林及其委托代理人刘x、钟x，被上诉人县政府的委托代理人吕永福，第三人陶金相、陶正文、杨兴平、杨兴财、陶金光、陶金贵及其委托代理人谢启达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决根据当事人的举证并经庭审质证认定，2005年，国道323线因修建高速公路，需征用广南县那洒镇岜皓村民委员会官田坝村第三小组辖区约11亩多桐油果林地，原告杨兴顺、陶富林与第三人为被征林地补偿费发生争议，从而引发林地权属争议。杨兴顺、陶富林向那洒镇人民政府请求解决。那洒镇人民政府受理案件后，经组织双方调解未果，于2005年10月19日根据《中华人民共和国森林法》第三条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，作出那处字（2005）1号处理决定（以下简称处理决定），决定争议的7.23亩、7.5亩林地归杨兴顺、陶富林分别所有。第三人不服，于2005年11月10日向县政府申请行政复议。县政府于同年11月14日下发了广政复受字（2005）3号受理复议通知书。后因高速公路征地补偿纠纷较多，处理不慎将影响高速公路的正常建设，为缓解矛盾冲突，县政府决定对类似案件一般不作复议处理，尽可能地组织调解，调解不了的暂放后期解决。由于上述原因，导致该案超期复议。第三人起诉县政府行政不作为，请求责令限期给予复议。诉讼期间，县政府表示尽快复议。第三人向人民法院申请撤诉，人民法院准予撤诉。期间，第三人又书面请求县政府给予复议。县政府经调查取证，依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项之规定，作出广政行复决字（2007）第1号复议决定书，决定：一、撤销那洒镇人民政府作出的那处字（2005）1号《关于对杨兴顺、陶富林与杨兴平、陶正文等11户林地纠纷一案的处理决定》；二、责令那洒镇人民政府重新依法作出具体行政行为。杨兴顺、陶富林不服，于2007年9月11日提起行政诉讼，请求撤销复议决定；案件受理费由被告承担。
一审法院认为，由于原告杨兴顺、陶富林与第三人林地权属纠纷，涉及高速公路建设征地补偿，纠纷较多，致使高速公路建设不能如期进行施工，县政府将调处未果的纠纷暂放后期待处。因此，被告县政府对本案超期复议，但该超期复议是因确保国家高速公路建设不受影响而产生，这是一种公益行为。因此，认为对被告超期复议的行为不能等同于一般的程序违法。被告的复议结果是撤销下级政府作出的错误处理决定，并责令其重新处理。复议决定仅解决程序问题。因此，被告的行政复议行为并未违反法律规定，其执法主体适格，复议决定并无不当，予以支持。原告起诉请求撤销复议决定的理由不充分，缺乏相关证据相印证，其请求不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告杨兴顺、陶富林请求撤销广南县人民政府2007年9月6日作出的广政行复决字（2007）第1号复议决定的诉讼请求；案件受理费50元，由原告杨兴顺、陶富林承担。
一审原告杨兴顺、陶富林上诉称，1、被上诉人县政府作出的复议决定程序违法。被上诉人于2005年11月14日下发广政复受字（2005）第3号受理复议决定书，于2007年9月6日才作出复议决定，违反了《行政复议法》第三十一条所规定的复议机关应当自受理申请之日起六十日以内作出行政复议决定的规定。被上诉人未能提供相应的证据证明其超期作出复议决定的正当理由及依据，第三人起诉不作为不能作为被上诉人超期作出复议决定的合法理由；2、那洒镇政府作出的处理决定依据充分并无不当；3、原判认定事实不清，适用法律错误，有意偏袒被上诉人一方。请求撤销一审判决和复议决定；一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人县政府答辩称，1、那洒镇政府作出的处理决定事实不清，证据不足，理应依法予以撤销。官田坝村划分桐油林地是1979年，并非1980年。官田坝村1979年分三个组划分桐油林后，1983年划分其它山林时，并没有将1979年划分的桐油林地拿入统一分配，而是从1979年划分后一直各自管理至今，第一、二组分到各户进行管理，而第三组没有分到各户。上诉人属二组人员，至今都管理着1979年划分的桐油林。那洒镇政府的处理决定认定1983年划分山林时将1979年划分的桐油林一并拿入统一分配，以及认定争议林地为7.32亩和7.5亩，没有事实依据；2、那洒镇政府取证程序违法。村民委员会不具有执法主体资格，村民委员会干部所调取的材料不能作为那洒镇政府的处理依据；3、复议决定确实超过法定期限，但并非故意。由于该案是在高速公路建设过程中发生的纠纷，为了确保高速公路建设顺利进行，该案受理后转由高速公路协调处理，没有按正常的复议程序处理，超过了复议期限，但法律没有规定超过复议期限就不能作出复议决定。因此，复议决定并无不妥；4、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
第三人陈述意见称，同意被上诉人的答辩意见。
一审被告县政府为证明其主张，提交了以下十一组27份证据，第一组：县政府于2006年5月11日、12日、15日分别调查杨朝山、杨兴祥、陶金和、陶金义、杨兴文的笔录各一份；第二组:县政府于2006年5月11日询问陶富林的笔录、调查杨兴顺的笔录各一份；第三组：县政府于2006年5月11日、15日调查陶正文、陶金光、熊开兰的笔录，询问杨兴平的笔录各一份；第四组：那洒镇政府2005年7月27日组织陶金祥与杨朝山的调解笔录和陶金祥与杨朝山于2005年7月27日的调解协议书复印件各一份；第五组：那洒镇林业站和那洒镇岜皓村民委员会工作人员于2006年8月4日、6日分别调查陶富林、杨兴顺、陶金义、陶金平、熊开兰的笔录复印件各一份；第六组：行政复议申请书、那洒镇政府的处理决定书；第七组：行政复议案件审批表；第八组：行政起诉状、广南县人民法院（2007）广行初字第05号行政裁定书；第九组：请求书；第十组：县政府的行政复议决定书、送达回证；第十一组：《行政复议法》。
一审原告杨兴顺、陶富林为证明其诉讼主张，提交了以下５份证据：1、那洒镇政府的处理决定书；2、行政复议申请书；3、县政府的行政复议决定书；4、广政复受字（2005）3号行政复议案件受理通知书；5、广政送字（2005）22号送达回证。
第三人提交的证据及证明内容与被告一致。
上述证据材料已随案移送本院。二审中，上诉人、被上诉人、第三人都未提交新的证据。并坚持一审时各自所举证据的证明对象和对对方当事人所举证据的质证意见。
经对一审时各方所提交证据及质证意见的审查，本案被上诉人在一审中提交的十一组27份证据和上诉人提交的5份证据，客观真实，来源合法，与本案有关联。一审对上诉人提交的5份证据不予确认不当。对此，二审依法予以纠正。本院对被上诉人提交的十一组27份证据和上诉人提交的5份证据，均予以采信确认，作为认定本案案件事实的依据使用。
二审庭审辩论中，上诉人、被上诉人、第三人紧紧围绕争议焦点，即被上诉人县政府作出的复议决定程序是否合法，证据是否充分，各自充分发表了辩论意见。上诉人认为，1、县政府的复议决定违反了法定的复议期限，即超期作出复议决定，属程序违法；2、复议决定所依据的案件事实不清。被上诉人县政府复议时，没有全面审查那洒镇政府所提交的证据。那洒镇政府的处理决定是正确的。被上诉人认为，1、县政府是为了更好的解决矛盾才超期作出复议决定，作出的复议决定严格执行《行政复议法》的相关规定，是合法的；2、那洒镇政府的处理决定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。县政府在充分考虑本案客观事实的基础上作出复议决定，撤销那洒镇政府的决定，让那洒镇政府查清事实后，重新作出处理决定是正确的。第三人认为，县政府复议决定撤销那洒镇政府的处理决定是合法的，但存在合理性问题。县政府复议决定只解决程序问题，没有认定具体事实，纠纷实际没有得到解决。县政府应在撤销那洒镇政府处理决定的同时，一并对争议林地作出处理。
经审查，本院确认一审法院审判程序合法。
本院根据上述有效证据认定以下事实：2005年，因修建323线国道高速公路，征用了广南县那洒镇岜皓村民委员会官田坝村小组辖区林地，上诉人杨兴顺、陶富林与第三人为被征林地补偿费发生争执，从而引发林地权属争议。杨兴顺、陶富林向那洒镇人民政府请求解决。那洒镇人民政府受理案件后，经组织双方调解未果，于2005年10月19日根据《中华人民共和国森林法》第三条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，作出处理决定，即争议的7.23亩、7.5亩林地归杨兴顺、陶富林分别所有。第三人不服处理决定，于2005年11月10日向县政府申请行政复议。县政府于同年11月14日下发了广政复受字（2005）3号受理复议通知书，并于2005年11月19日向第三人送达。第三人于2007年5月21日向广南县人民法院提起行政诉讼，诉县政府复议不作为。2007年8月21日，第三人以县政府同意尽快给予答复为由，向广南县人民法院提出撤诉申请。广南县人民法院于当日作出（2007）广行初字第05号行政裁定，即准予第三人撤诉。县政府经调查取证，依照《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，于2007年9月6日作出复议决定，即一、撤销那洒镇人民政府作出的那处字（2005）1号《关于对杨兴顺、陶富林与杨兴平、陶正文等11户林地纠纷一案的处理决定》；二、责令那洒镇人民政府重新依法作出具体行政行为。县政府于2007年9月7日分别向上诉人、第三人、那洒镇政府送达复议决定。上诉人杨兴顺、陶富林不服，于2007年9月11日提起行政诉讼，请求撤销复议决定；案件受理费由被上诉人承担。
本院认为，根据《行政复议法》第六条（四）项及第九条第一款的规定，那洒镇政府的处理决定，属于可以申请行政复议的范围，且第三人在法定期限内提出复议申请。根据《行政复议法》第十三条的规定，被上诉人县政府是依法享有行政复议权的行政机关，即被上诉人作为本案复议机关主体适格，并在法定期限内对第三人的复议申请依法以行政复议案件予以受理正确。但被上诉人县政府于2005年11月14日受理第三人的复议申请后，2007年9月6日才作出复议决定。被上诉人县政府的复议行为违反了《行政复议法》第三十一条第一款行政机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定的规定，属于程序违法。鉴于复议决定未涉及实体问题的处理，本案被上诉人县政府的复议决定虽然违反了《行政复议法》关于复议期限的规定，但并未影响到案件的公正处理。
经审查，那洒镇政府的处理决定对争议林地的权属来源、面积等认定事实不清，被上诉人县政府认定那洒镇政府的处理决定事实不清，证据不足的依据充分。因此，被上诉人县政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销那洒镇政府的复议决定有事实和法律依据。虽被上诉人县政府未在复议决定中载明适用了《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的哪一目，但其复议决定已明确是以那洒镇政府处理决定事实不清，证据不足为由予以撤销。
综上所述，被上诉人县政府的复议决定主体适格，依据充分，程序上虽超期限，但未影响到实体公正处理，适用法律并无不当。一审法院审理程序合法，判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉人的诉讼请求，符合本案实际。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨兴顺、陶富林承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 昕
陶金山，男，苗族，1967年1月17日生，农民，住址同上。
陶金旺，男，苗族，1952年6月9日生，农民，住址同上。
陶金文，男，苗族，1956年9月5日生，农民，住址同上。
陶正文，男，苗族，1971年6月14日生，农民，住址同上。
杨兴平，男，苗族，1977年8月1日生，农民，住址同上。
杨兴财，男，苗族，1967年5月25日生，农民，住址同上。
陶富成，男，苗族，1967年9月18日生，农民，住址同上。
陶金光，男，苗族，1945年4月5日生，农民，住址同上。
陶金贵，男，苗族，1973年4月23日生，农民，住址同上。
杨朝安，男，苗族，1951年4月3日生，农民，住址同上。
熊开兰，女，苗族，1948年8月25日生，农民，住址同上。
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